[제도는 어떻게 진화하는가 – 독일•영국•미국•일본에서의 숙련의 정치경제]

[How Institutions Evolve], Kathleen Thelen, 2004

캐쓸린 씰렌 지음, 신원철 옮김

 

 

 

 

 

제도의 발생, ‘존재와 형태’에 대한 가장 통속적인 설명은 ‘제도가 ‘시스템’ 혹은 어떤 ‘집단’을 위해서 수행하는 기능이나, 그 제도의 작동으로부터 이익을 얻는, 권력을 지닌 행위자를 위해서 수행하는 기능 탓으로 돌리는 설명’(58) 즉, 기능주의적인 설명이다. 그러나, 대중적으로 받아들여지기는 쉽지만, 기능주의적 설명은 치명적인 결함을 지닌다.

 

우선 특정 제도가 현재 수행하고 있는 역할/기능이 애초에 의도된 것인가 하는 점이다. 많은 제도들이 애초 의도와 다른 기능을 수행하기도 하고, 본래 수행하던 기능을 더 이상 수행하지 못하게 되기도 한다. 그렇다면, 특정 제도의 발생은 필연적인 것도, 자연스러운 것도 아니다. 따라서, 기능주의적 설명은 타당하지 않고, 다만 그럴 듯한 것일 뿐이다.

 

둘째, 제도가 자연발생적으로 출현한 것이 아니라면, 누군가에 의해 도입되고 유지되는 것이다. 당연히 주체는 그 제도에 이해관계를 갖는 세력이며, 특히 그 제도에 지배력을 행사할 수 있는 세력일 것이다. 이 세력이 단일한 분파일 수도 있고, 동맹일 수도 있고, 변화할 수도 있다. 그렇다면 ‘지배세력’의 변동에 따라 이 세력이 도입한 제도는 어떻게 되는가?

또한 특정 제도가 의도에 따라 최적화된 것인가 하는 문제도 있다. 최적화 정도는 당연히 목표/기준에 따라 평가되는데, 이는 분명한 목표와 합리적인 의사 판단과 전략, 실행을 전제로 한다. 그런데, 이 어느 것도 단순하거나 자명하지 않다.

 

셋째, 제도는 어떻게 변화하는가 하는 점이다. 현재 수행하고 있는 기능 때문에 도입된 것이라면, 현재 수행하고 있는 기능을 더 이상 수행하기 어려울 때, 정치경제적 환경이 변화했을 때, 제도는 어떻게 되는가? 왜 어떤 제도는 유지되고, 어떤 제도는 변화하며, 또 어떤 제도는 사라지는가?

 

넷째, 이른바 ‘제도의 상호 보완성’은 어떻게 만들어지는가? 기능주의적 입장에 따르면, 애초에 제도가 상호 보완적으로 설계된 것으로 설명되어야 할 것이다. 그렇다면, 일부 제도만 바꾸는 것은 불가능한 것인가? 혹은 일부 제도의 기능 정지는 전체 시스템의 마비로 이어질 수 밖에 없는 것인가?

 

 

 

‘씰렌은 신제도주의 경제학이나 합리적 선택이론처럼 제도의 존재와 형태를 그 제도가 시스템이나 집단을 위해 수행하는 기능으로부터 설명하는 경향을 비판한다. … 또한 저자는 ‘경로의존’, ‘수익체증’ 등 재생산 메커니즘을 강조하는 논리의 한계를 지적하면서 제도 자체가 사회, 정치, 경제 상황의 변화에 맞추어 적응하면서 변형되는 과정에 주목해야 한다고 강조한다. 나아가 저자는 … 동맹의 재편에 따르는 정치적 재협상이야말로 제도의 형태와 기능이 변화하는 것을 이해하는 데 핵심적이라는 것을 밝히고 있다.

이러한 문제의식은 제도의 재생산과 변형을 단절된 것으로 바라보는 기존의 설명 방식, 즉 단절된 균형 모델 punctuated equilibrium model’과 같은 불연속적인 제도 변화 모델에 대한 비판으로 이어진다. … 제도의 변형과 제도의 재생산은 서로 뒤얽혀서 진행된다’(옮긴이 서문, 8~9)

 

단절된 균형 모델 punctuated equilibrium model에 의하면, ‘제도가 선택되는 우연적인 논리와 제도가 재생산되는 결정론적인 논리가 서로 매우 다르다’(66). ‘제도가 처음으로 형성되는 ‘결정적 국면’의 순간들과, 제도적 연속성을 특징으로 하는 장기간의 균형 상태를 엄격하게 구분한다(66). 일부는 ‘안정기’에는 구조가 중요하고, 행위는 ‘결정적인 국면’에 위세를 떨친다고 주장한다(67). 그러나, ‘이 책의 사례들은 주기적인 정치적 동맹의 재편 및 재협상을 통해서 점진적인 변화가 일어나는 패턴을 보여주고 있다’(69).

 

‘이 책의 분석은 ‘역사주의적 설명’ – 즉, “한 제도의 발생을 설명하는 과정은 그 제도의 재생산을 설명하는 과정과 다르다”는 생각 – 의 가능성에 주의를 기울일 필요가 있음을 보여준다’(468). ‘시간에 따라 제도의 발전을 규정해온 연속적인 사건과 과정을 포함하는 더 긴 시간 분석 틀 속에서 제도를 살펴봄으로써 비로소 제도가 지녀온 형태와 기능을 이해할 수 있다는 점을 분명히 보여준다.’(471)

 

이 책은 두 가지 점에서 우리에게 큰 울림을 준다.

우선, 독일, 영국, 미국, 일본에서의 숙련의 정치경제를 분석함으로써 ‘제도가 어떻게 진화하는지’ 아주 설득력 있게 보여준다는 점이다. 이 책은 독일, 영국, 일본과 미국 네 나라 간 비교를 통해서 숙련 형성 레짐의 기원을 추적하고, 독일 직업훈련 시스템의 전개 과정을 통시적 차원으로 추적한다. 이를 통해 제도의 발생과 적응, 변화 과정을 구체적으로, 풍부하게 보여준다.

 

둘째, 이른바 숙련, 더 나아가 생산체제, 노동운동과 노사관계라는 점에서도 이 책이 주는 시사점이 작지 않다. 우리에게 익숙한 의제들 - 노동권의 보장, 조직화, 공정분배 등등 – 만이 아니라, 전략적 선택과 주체로서의 고민을 던져 준다. 노동시장 문제에 대한 고민과 정책이 없는 노동운동, 생산체제에 대한 고민과 정책이 없는 산별노조, 기득권 지키기에 급급한 노동조합, 이런 것들이 우리의 슬픈 자화상이 아닐까?

 

 

제도에 관한 저자의 이론적 주장을 아주 단순화시키면, 변증법과 역사적 유물론에 익숙한 사람들에게는 자명한 이야기일 수도 있다. 즉, 변증법적 모순의 개념과 양질 전화, 논리적/체계적 분석과 역사적 분석의 통일 등등. 그러나, 우리 현실을 생각해 보면 그렇게 단순하게 이야기할 수 없다.

 

5년 전쯤 많은 사람들이 우리 사회에 민주주의(라는 제도)가 적어도 절차적/형식적/정치적 측면에서는 성숙단계에 접어들었기 때문에 어떤 정부가 들어서더라도 후퇴는 없을 것이라 생각했다. 그러나, 이런 생각이 얼마나 허술한 것이었는지 우리는 지난 5년 동안 뼈저리게 경험했다. 그래서, 그 이전 정부인 국민의 정부나 참여정부에 대한 향수에 젖기도 했다. 언제나 옛날은 좋은 법이다.

 

그러나, 사실 이명박정부와 그 이전 정부 사이에도 ‘단절된 균형 모델 punctuated equilibrium model’이라는 개념은 성립하기 어렵다. ‘단절’보다 ‘연속’이 많다. 그리고 많은 국민들이 이를 기억하고 있다. 이것이 이번 대선에서 민주당의 정권교체 주장이 성공하지 못한 가장 큰 이유중의 하나이다.

 

사실, 이명박 정부의 등장은 ‘강력한 외부적 충격’에 의한 것도 아니고, 돌출적인 사건도 아니었다. 우리 사회를 떠받치고 있는 핵심적인 ‘정치동맹의 재편 결과’에 따른 것이며 – ‘경제적 성공 신화’에 많은 사람들이 빨려 들었다 -, 외부가 아닌 ‘내부 선택의 결과’이었다.

 

우리 현실을 냉정하게 인식하고 인정해야 한다. 이른바 대선 패배에 따른 진보진영의 ‘멘붕’?  우스운 이야기이다. 오히려 ‘멘붕’이 대선 패배를 낳았다고 해야 하지 않을까? “48 : 51”로 아깝게 패한 것이 아니라, 실력에 비해 많은 점수를 획득했다는 것이 진실 아닌가? 이명박정부에 대한 민심 이반과 대중적 분노에도 민주당이든, 진보진영이든 대안세력으로 인정받고 있지 못하고 있다는 것을 인정해야 하는 것 아닌가? 이른바 ‘무상 급식-보편적 복지’의 바람으로 2010년 지자체 선거에서 야권이 선전하긴 했지만, 높은 정권심판론에도 불구하고 지난 총선에서 새누리당이 승리했고, 지난 1년간 여론조사에서 항상 여권이 선두였음에도 대선에서는 야권이 이길 것이라는 낙관, 이길 수 밖에 없다는 확신은 도대체 어디에 근거한 것인가? 현실을 직시하지 않는 것이야 말로 ‘멘붕’ 아닌가?

 

문재인정부라면 이명박정부와 ‘단절된 균형 모델’을 만들 수 있을 것이라 낙관하는 것도 옳지 않지만, 박근혜정부와 이명박정부가 다를 바 없을 것이라는 단정도 옳지 않다. 그들은 변화하고 적응해야 생존할 수 있다는 것을 자각했기 때문에, 승리한 것이다. 문제는 변화의 방향이다. 변화의 방향은 당연히 지배자들이 주도하겠지만, 결정론적이지 않고 가변적이다.

 

< 2011년 12월 20일 발행, 2012년 11월 24일 ~ 2013년 1월 2일 읽고 2013년 1월 2일에 쓰다>

 

 

이 책이 직접적으로 다루고 있는 “숙련”에 대한 이야기는 아래 참조.

 

 

1. 독일, 영국, 미국, 일본 4개국에서 금속가공 부문 숙련형성 시스템 진화 과정의 유사점과 차이점

 

		독일	일본	영국	미국
유사점		o숙련 형성의 다양한 궤적에 영향을 미친 가장 핵심적인 변수는 숙련집약적 산업, 특히 기계 및 금속가공 산업을 선도하는 기업의 행동과 전략 - 숙련 직인의 ‘전통적인’ 결사체의 운명이 ‘근대적인’ 산업부문에 핵심적인 중요성 ㅇ20세기 네 나라는 기계 및 금속 가공 산업에 유사한 전략을 추구함. - 즉, 대기업들은 숙련 형성을 위해 사업장 자체 능력을 발전시키기 위해 노력하고, 노동자를 포섭하고 노동조합을 배제하는 정책 시행
		장인 부문에 대한 국가정책을 통해 독립 마스트 장인과 산업부문의 숙련노동자 사이에 구분이 더욱 선명해짐.		독립 마스트와 숙련노동자 사이의 경계 미약. 전통적인 장인 부문의 운명이 숙련 의존적인 산업에서 선도적인 기업들이 직면하게 되는 문제 유형 결정
차이점	숙련 레짐의 기원	- 국가가 수공업 장인 부문 적극 조직, 숙련자격을 인증할 수 있는 독점권 부여 →저임금 아동노동을 착취하는 것으로 타락했던 수공업 부문 사업장 내 훈련 시스템 안정화 →수공업 부문에서 양성된 숙련공이 숙련집약적 산업 대기업에 공급됨. →숙련집약적 산업의 대기업들은 숙련 자격 인증 권한 확보에 몰두	- 산업화 초기 국가정책을 통해 전통적인 결사체인 장인 단체가 해체되고 craft union 억제 →숙련의존적인 기업은 전통적인 부문의 장인들을 하청업자로 활용 →매우 잦은 이동/전직과 인력 사냥 발생	- 전통적인 결사체인 장인 단체가 자유화 과정에서 해체됨. →도제 훈련을 둘러싸고 craft union과 숙련의존적인 산업의 고용주 사이에 경합 →영국 기업은 노동조합의 통제를 물리치고 경영자의 재량권을 확립하는데 몰두	- 영국처럼 고용주와 craft union 사이에 대격전 →고용주들은 노조파괴, 주변화; 표준화된 생산과 신기술 도입 →기술변화와 작업조직 재편, 제품표준화를 통해 생산을 합리화하고 숙련노동을 완전히 제거하는데 몰두
	동맹과 시스템의 이후 진화 (1920년대)	- 사민주의 계열의 노동조합은 전통적인 수공업 부문에서 자격증을 얻은 숙련공 상당수 조직 →직업훈련 시스템의 민주화/공동관리 전략 - 바이마르 시기 노동조합은 산업부문의 동맹으로 등장하여 수공업 부문의 독점에 대항, 사업장내 숙련 형성에 관해 보다 확대된 집합주의적인 시스템 – 산업부문 포함 – 지지.	- 오야카타 시스템은 필요한 숙련은 제공하지만 이직률이 매우 높음 →기업들은 젊은 노동자(노동조합)들과 합세해서, 독립 오야카타 보스들에 대한 의존을 줄이기 위해 노력. - 분절주의적 숙련형성 시스템 구축. 기업내 훈련을 연공임금, 내부승진, 장기고용과 연계.	숙련에 많이 의존하는 자본 분파는 노동조합과 협력에 적극적. but 영국 craft union의 도제훈련에 관한 정책은 작업장 통제 전략에 초점. →계급동맹에 의거하지 못하고 불확실한 권력균형. 정치경제 상황 따라 동요. 도제훈련 취약	- 독립직인에게 하청을 주는 시스템을 통해 숙련 노동자의 채용과 훈련 담당. - 이 숙련노동자들은 노동조합과 투쟁하는데 지속적으로 동원, 생산합리화 담당 - foreman들은 노동자들을 혹사시키는 감독자 역할
	청소년과 도제훈련	도제훈련은 청소년들에게 매력적. - 장인업자들도 훈련을 잘못 시키면 훈련면허를 취소당해 값싼 생산보조 인력을 상실하기 때문에 훈련을 잘 실시하려는 유인이 있었음.	숙련/훈련은 강력한 내부노동시장, 상호보완적인 인사정책, 연공임금, 종신고용보장 등에 기초한 경영관행이 정착되는데 중심적인 역할	감독 장치가 없고 청소년들에게도 매력 없음.	경영자들은 감독자 직위에 대졸자 선호

 

 

 2. 우리에게 주는 시사점

 

(1) 신원철(옮긴이 서문)에 의하면,

o 한국의 직업훈련제도는 다양한 변화를 거쳐 오늘에 이름.

- 식민지 조선에서는 조선총독부 주도로 전시 하 숙련 노동력 부족에 대처하기 위해 사내 직업훈련이 실시되고, 1960년대 이후 경제개발 과정에서는 정부 주도로 직업훈련제도가 설계되고, 1974년 이후는 사내 직업훈련을 사업주에게 강제하는 조치 시행.

- 한국의 직업훈련 시스템은 국가의 강력한 개입과 주도를 통해 구축되었다는 특징을 지니면서도 분절주의적인 저숙련 균형을 벗어나지 못 하고 있음.

- 식민지 산업화와 태평양전쟁, 한국전쟁과 분단 이후 미국의 강력한 영향, 1960년대 이후 정부 주도의 경제성장, 1990년대 이후 정부 주도로 진행된 신자유주의적 재편을 거치면서 한국의 직업훈련 시스템은 어떠한 변화를 거쳐 왔는지에 대한 체계적인 분석과 설명은 앞으로 과제.

 

(2) 한국에서 숙련 형성에 관한 검토

- [기업의 경쟁력 강화 전략과 숙련형성의 관련성 연구](윤양배∙김영생∙정무권, 2008, 한국직업능력개발원) [요약] 중 일부 인용(강조는 인용자)

 

“4. 연구결과 및 논의점

 

(전략)

본 조사에서 밝혀진 우리의 생산체제와 숙련형성체제의 특징을 요약하면 다음과 같다.

첫째로, 우리의 생산체제의 특징은 조립․가공 완제품의 수출을 기반으로 한 대기업 중심의 산업구조를 가지고 있다. 이러한 특징은 60년대부터 시작된 우리의 산업화전략의 결과이기도 하다. 70년대 이후로 중화학공업화의 전략에 따라 우리의 산업구조는 현재의 기계, 자동차, 조선, 전자, 화학 등 세계시장에서 제조업 강국으로 성장하게 되었다. 80년대 후반부터 한국의 기업들은 제조업에서 반도체 산업 및 IT산업으로 구조전환을 시작하였다. 90년대 후반부터 한국에서도 반도체 및 IT 분야의 활성화를 가져와 디지털 경제부문에서도 추격을 할 수 있었다. IT부분의 활성화는 전통적 제조업 부분과의 결합으로 일부 한국의 제조업은 고도화 단계를 거치게 되었다. 이러한 과정에서 일부 산업분야에서는 전통적인 제조업 강국과의 격차를 줄일 수 있었다. 그러나 한국제조업의 경쟁력은 여전히 대기업 중심의 가공완성품 중심이고 그 기저에는 하청 및 저임금 등 가격경쟁력의 뒷받침이 되었다. 기초적인 기술력과 핵심부품기술력은 선진 제조업국가 비교해 아직 부족한 반면, 가격경쟁력 부문에서는 중국을 중심으로 신흥 공업국의 저가격을 무기로 한 거친 추격을 받고 있기도 하다.

둘째로, 이러한 조립․가공 완제품 중심의 대기업들의 상품시장전략(product market strategy)은 중고 수준의 품질경쟁력과 가격경쟁력을 동시에 추구하고 있다. 따라서 우리보다 앞선 제조업 강국들이 고품질, 고가격의 완제품뿐만 아니라 생산기계 및 부품시장에서도 고품질-고가격으로 경쟁력을 가진 독일과 같은 다변화된 품질 생산(DQP)체제와 일본의 유연대량생산체제(FMP)와도 차별된다. 따라서 생산라인은 기본적으로 자동화 중심이지만, 유연화를 동시에 가능하게 하는 일본 방식의 유연대량생산체제(DQMP)를 지향하고 있다.

셋째로, 이에 따라, 우리 기업들의 생산인력들이 보유하고 있는 주된 숙련의 종류는 반(중간)숙련이 큰 비중을 차지하고 있음을 보여주고 있다. 생산기술의 향상과 유연생산의 필요성에 따라 핵심 노동자로서 일정 수준의 고숙련 인력들을 보유하면서, 동시에 다수의 반숙련과 저숙련인력을 유지하고 있다. 핵심근로자는 생산관리와 품질관리를 중심으로 현장을 관리하고 개선해 나가는 조반장 중심으로 운영되고 있었다.

그러나 산업별로 제품의 생산시스템의 특징에 따라 숙련의 종류의 차이가 조금씩 나타나고 있음을 보여주었다. 자동화보다는 인간의 숙련이 중요한 경쟁력의 기반이 되는 기계산업의 경우, 고숙련의 인력수요가 많고, 고숙련을 요구하는 기간이 타 산업보다 길다. 반면에, 가장 자동화가 높은 산업은 다수의 저숙련 및 중간숙련 인력을 가지고 있으며, 이들의 숙련형성기간도 짧다. 전자산업 또한 조립완성품이 주경쟁력을 가지면서 고숙련에 대한 수요보다는 반숙련, 저숙련에대한 수요가 높다. 반면에, 세계시장에서 가장 선두의 경쟁력을 유지하고 조선산업은 생산과정이 대량생산체제가 아닌 주문생산제에 의한 특수성이 존재하는 동시에 용접공과 같은 산업 전체가 공유하는 산업특수적 인력을 대량으로 필요로 한다. 이에 따라 조선업은 입사 전의 자격훈련이 더욱 중요하게 여겨진다.

넷째로, 우리의 산업구조에서 대기업과 중소기업 간의 하도급 구조는 매우 종속적이며 수직적인 관계를 가지고 있다. 일반적으로 완제품 중심의 산업경쟁력은 기업 간 관계의 특징으로서 다양한 수준의 하도급구조하에서 중소기업과의 관계가 중요하다. 자동차, 기계, 조선, 전자 등 우리 경제의 주요 산업들은 조립가공 제품으로서 대체로 많은 부품들이 모아져 최종 상품이 나오기 때문에 부품 및 관련 서비스 산업과의 전후방 연계가 큰 산업들이다. 따라서 이러한 제조업 분야는 고용창출 및 부가가치 창출의 효과가 크다.

우리 제품들의 대외 수출시장에서의 경쟁력의 중요한 기반은 여전히 가격경쟁력과 상대적으로 우수한 품질이다. 완제품의 디자인 및 기술은 대기업의 R&D를 통해 경쟁력의 개선이 가능하다. 그러나 글로벌 경제구조하에서 부품 및 생산라인에 필요한 기계들은 국내에서 뿐만 아니라 전세계에서 수입이 가능하다. 우리의 부품산업은 대기업의 완제품의 경쟁력에 비하여 매우 취약하다. 따라서 핵심부품 및 설비의 해외 의존도가 높은 편이다. 따라서 생산비의 하도급 업체로의 전가를 통해 가격경쟁력을 확보하고 있다. 이는 우리의 산업구조가 대기업 중심으로 매우 수직적으로 중소기업과의 하도급 관계가 형성되었기 때문이다.

그러나 수직적 하도급 구조는 숙련인력의 양성이나 기술개발에서 중소기업들이 매우 불리한 위치를 점하게 된다. 본 조사에서 밝혀진 바와 같이 우리의 하청구조는 대체로 4단계 정도 수준을 유지하면서 한 단계 하위로 내려갈 때마다 임금과 근로조건이 큰 격차를 보인다. 그리고 본청과 하청과의 연계고리로서 투입, 프로세스, 산출로 나누어 보았을 때, 프로세스 중심의 관계가 강하였다. 하위 하청단계에 위치하는 중소기업들은 매우 영세하기 때문에 자신들의 기업경쟁력을 강화하기 위한 연구투자나 인력개발을 할 수가 없다. 따라서 중소기업들은 적자생존의 정글에서 생존하기에 급급하며, 장기적인 비젼을 가지고 자신의 기술력 향상이나 인력의 숙련향상에 투자를 할 수 없다.

반면에, 독일과 같은 DQP 생산체제나 일본과 같은 DQMP 체제는 나름대로 중소기업들이 세계 부품시장에서 경쟁력을 갖고 있다. 그리고 대기업에 종속된 기업도 있지만, 독자적인 시장을 갖은 중소기업들도 상당수 존재한다. 때문에 본청과 하청 간에 상대적으로 우리와 비교해 수평적, 상호 의존적 공생관계를 형성하고 있다.

더 나아가서 생산방식이 자동화 중심으로 수렴하고 있기 때문에 상대적으로 고급 숙련인력의 수요나 고용창출 효과가 점점 줄어들고 있는 실정이다. 이러한 수직적 하청 구조는 현 시점에서 생산관계의 정점에 있는 대기업들이 중소기업 제품에 대한 독점적 시장관계를 형성하면서 생산비용의 전가를 매우 용이하게 함으로써 가격경쟁력을 유지하는 데 큰 기여를 하고 있는 것이다. 이는 곧 우리의 기업들의 경쟁력보다 한 단계 낮은 중국 등 신흥 산업국가들이 바로 뒤쫒아 오게 되며, 우리의 기업 경쟁력을 한 단계 더 높여서 고기술-고품질-고가격으로 격상시키기 위해서는 현재의 생산체제와 숙련형성체제를 고숙련균형을 지향하는 고숙련 사회 구조로 변화의 필요성을 내포하고 있다.

다섯째로, 작업장에서의 작업조직 및 숙련형성의 특징이다. 우리의 대부분의 기업들의 작업장 조직의 특성은 앞의 유연생산을 하면서도 자동화 생산을 중심으로 하는 네오포디즘적 생산체제의 특성을 그대로 반영한다. 고숙련을 요구하는 DQP와 같은 생산체제의 작업장조직은 고숙련 노동자들의 높은 숙련과 전문성에 근거한 생산과정에서의 자율성과 높은 문제해결능력을 수반한다. 따라서 작업장은 소집단 단위로 다양한 학습과 숙련이 이루어지는 기본 단위이다. 대기업일수록 소집단의 활동이 많은 것으로 나타났다. 이는 대기업은 상대적으로 중소기업에 비하여 작업장에서의 숙련의 역량이 더 크다는 것을 의미한다.

실제로 점진적 혁신이 이루어지는 제조업에서 그리고 고기술-고숙련 제품일수록 작업장에서의 혁신이 경쟁력 강화에 큰 기여를 한다. 따라서 근로자의 숙련도가 높을수록 작업장에서의 문제해결 능력과 혁신이 증가하게 되는 것이다.

여섯째로, 노사관계와 노동시장은 직간접적으로 생산체제 및 숙련 형성체제의 특정한 형태로의 발전과 작동방향에 영향을 미친다. 고숙련 사회를 유지하는 국가들은 대부분 협력적 노사관계를 유지하고 있다. 고숙련 균형의 숙련형성체제를 유지하기 위해서는 생산과정에서 혁신과 고숙련 인력양성을 위한 의사소통과 협력이 지속적으로 진행되어야 한다.

설문지 조사에서는 대체로 노사관계가 원만한 편으로 나왔다. 기업규모별로 보면 노동조합이 있는 기업들은 대체로 300인 이상의 대규모 기업들이다. 그 이하의 대부분의 중소기업들은 노동조합이 없으며, 대신에 노사협의회가 운영된다. 설문지 조사에서도 노사협의회를 가진 기업이 76.5%나 된다. 따라서 중소기업의 노사관계는 대기업만큼 갈등적이지 않다. 전반적으로 우리의 노사관계는 고숙련 사회에 보여주는 바와 같이 임금협상과 숙련형성에서 노사 간의 상호 협조적인 노사관계는 아니다. 노사관계의 대부분 이슈는 임금과 기업복지에 관한 협상이 대부분이며, 사내 노동자들의 숙련의 향상을 위한 훈련이나 교육에 대한 협상은 주요 의제가 안된다.

특히 흥미로운 발견은 기술변화에 따라 노사관계가 긍정적인 것으로 나타났다. 즉 기술변화가 빠른 분야의 기업들은 기술변화에 대응하여 경쟁력을 확보하기 위하여 노사관계를 원활하게 하기 위해 노력하기 때문이라고 해석할 수 있다.

일곱째로, 우리 기업들의 경쟁력과 숙련형성체제의 가장 심각한 문제 중의 하나는 기업내의 정규직과 비정규직의 관계이며, 이는 노동시장구조에서 심각한 이중노동시장 구조를 만들어내고 있다는 것이다. 현재의 문제는 같은 기업내에 동일노동을 하는 가운데 정규직과 비정규직의 격차가 심하다는 것이다.

IMF 경제위기라는 충격과 신자유주의 방식으로의 경제운영 방식의 전환은 우리의 기업들에게 기업의 입장에서 단기적으로 가격경쟁력 강화를 위해 노동비용을 줄이고 미래의 경제충격에 대비하는 고용의 유연화를 유지해야 한다는 커다란 압력을 받게 되었다. 이에 따라 기업들은 새로운 신규채용은 지속적으로 비정규직 중심으로 채용하기 시작하였으며, 이에 따라 불평등한 노동시장의 이중구조화가 심화되기 시작하였다. 비정규직의 급증은 단기적으로는 기업에게 이익을 가져다 줄 수 있으나 장기적인 관점에서 보면, 노사협력적 생산체제와 숙련 형성체제를 갖추어야 하는 고숙련 사회의 구축에 큰 걸림돌이 된다.

여덟째로 사회적 보호와 숙련형성의 관계이다. 고숙련 균형을 지향하는 고숙련 사회를 만들기 위한 중요한 제도적 조건으로서 고용안정성과 높은 수준의 사회적 보호가 실증적으로 많이 지적되고 있다.

특히 DQP나 FMP와 같은 고숙련을 통해 경쟁력을 유지하는 생산체제에서의 기업들은 고용주와 근로자 모두 기업특수적 고숙련 인력을 유인․확보하기 위한 중요한 조건이 고용안정성이라는 것을 인식하고 있다. 따라서 앞에서 밝혔듯이, 고숙련 생산직 근로자들의 일을 통한 점진적 혁신(incremental innovation)이 중요한 경쟁력인 고부가가치 제조업 분야에서는 높은 수준의 고용안정성을 보이고 있다. 동시에 경기변동에 대비하여 높은 수준의 실업보호체제를 가지고 있다.

우리의 경우, 본 조사에서도 밝혀졌듯이, 유연자동화를 통해 중-고의 품질 및 가격경쟁력을 동시에 유지해야 하는 네오포디즘적 생산체제하에서는 소수의 고숙련 노동자들에게는 높은 수준의 기업복지를 통해 그들의 고숙련을 장기 인력보유를 지향하고 있다. 그러나 이러한 높은 수준의 기업복지는 주로 대기업에서만 유지되고 있으며, 중소기업의 경우 기업복지가 매우 취약하다. 대기업들은 자신들 근로자들의 높은 임금과 기업복지 비용을 하청 중소기업을 통해 전가하고 있다. 따라서 다수의 하청 중소기업은 실업보호에 대한 국가복지가 매우 취약한 상태이기 때문에 자기 제품의 품질 경쟁력 향상을 위한 고숙련 인력을 양성․유지할 수 있는 여력이 없다. 따라서 장기적인 관점에서 중소기업의 경쟁력은 점점 하락하게 되고 대기업과의 격차가 심화되고 있는 실정이다.

아홉째로 취약한 산업협의체(Sector council)의 문제이다. 지난 정부에서부터 지역 간 불균형을 완화하고, 산업경쟁력을 강화시키기 위하여 산업클러스터를 효과적으로 형성․심화시키는 전략으로 산업협의체를 만들어 운영해 왔다. 클러스터와 산업협의체 조직의 양성은 고숙련 사회를 지향하는 선진국들이 가지고 있는 중요한 제도적 특징인 것이다. 그러나 본 조사에서는 기업들이 아직 산업협의체의 역할에 대하여 많은 불만족을 보여주고 있다. 이는 아직 유사 산업내에서 기업 간의 협력체제가 아직 구축되지 못하며, 이에 대한 정부의 지원도 매우 취약한 것으로 해석된다.

열 번째로 조직문화와 리더십의 문제이다. 이는 유사한 생산기술및 숙련수준을 보여주더라도 조직문화와 리더십의 성격에 따라 더 낳은 경쟁력을 유지할 수 있는 요인이 될 수도 있고, 또한 취약한 생산기술 및 숙련수준에 있더라도 리더십에 따라 이를 향상시키는 요인이 될 수 있는 중요한 조건이기 때문이다. 흥미로운 것은 산업별로 조직 문화와 리더십을 분석했을 때, 역시 강한 세계경쟁력을 가진 조선산업 분야에서 응집력이 강한 조직문화와 협력적 리더십을 보여주고 있다. 이는 단순히 형식적인 제도적 수준 뿐만 아니라 조직 내부적 문화와 리더의 역할이 기업의 경쟁력 유지에도 중요한 조건임을 보여준다. 또한 리더십은 활력을 강화함으로써 기업의 약점 혹은 문제점을 극복하는데 중요한 요인으로 작용하고 있었다.

마지막으로 한국의 숙련형성체제의 다양성 측면에서 검토해 보면 전체적인 제도적 구성과 운영방식은 자유시장 경제의 기반을 가지고 있다고 판단할 수 있으나, 부분적인 제도나 관행은 아직도 개발도상국형의 정부주도성이 강하게 나타나고 있으며 또 한편으로는 독일과 같은 조정시장경제의 특성을 나타내고 있기도 하다. 이러한 숙련형성체제의 혼합적인 특징은 아직까지 숙련형성체제가 분명한 정체성을 나타내고 있지 못하였기 때문이라고 할 수 있다. 내생적인 발전이전에 외부에서 이식되거나 전파되어온 숙련형성제도와 전통적인 관행과 가치가 화학적인 결합보다는 혼합물적인 특성을 보이고 있다. 하지만 90년대 이후 정부주도성의 약화와 시장주도적인 질서의 발전으로 자유시장적인 숙련형성체제의 특성이 부각되고 있으나, 교육훈련의 공급 및 자격체제에는 아직도 정부의 주도성이 강하게 나타나고 있다.

이러한 맥락에서 숙련형성에 관한 정책의 방향은 앞으로 한국의 숙련형성체제의 정체성을 결정하는 데 중요하다. 이미 상당 부분 자리를 잡고 있는 시장지향성과 조정된 시장경제를 어떻게 효율적으로 결합시켜서 기업과 나아가 국가경쟁력을 강화할 것인지에 대한 검토가 필요하다. 이와 관련된 주요 어젠다는 아래와 같다.

 

5. 정책적 시사점 및 결론

 

우리의 제조업 분야의 주요 산업들의 생산체제 및 숙련형성체제의 특징은 지나치게 대기업의 이해관계 중심적으로 산업구조와 상품의 경쟁력이 소수의 대기업의 역량에 지나치게 의존하는 구조임을 보여준다. 반면에 내부적으로는 심각한 대기업-중소기업의 숙련형성체제와 노동시장의 이중구조화로 인해 많은 문제점을 보여주고 있다.

그러나 이러한 생산체제는 미래 환경변화에 대응하여 지속가능한 경쟁력의 유지가 가능한가에 대한 심각한 문제제기를 할 필요가 있다. 우리 경제의 경쟁력은 여전히 제조업에 기반해야 하고, 이것이 미래의 불확실한 세계경제에 적절히 대응하면서 우리의 경제력과 국민들의 복지를 향상시키는 중요한 기반인 것이다. 88%의 고용과 99%의 사업장을 구성하며 국민경제에 절대적인 부분을 차지하는 중소기업의 경쟁력강화를 위한 새로운 정책이 필요하다.

따라서 우리의 주요 산업에서 기업들의 지속가능한 경쟁력 확보를 위해서는 고숙련 균형을 지향하는 고숙련 사회의 구축이 필요하다. 이를 위해서는 다음과 같은 정책적 함의를 도출할 수 있다.

첫째로, 산업별․클러스터 중심의 직업훈련체제 확립이 중요하다. 이를 위해서는 기업의 입장에서 급격하게 변동하는 기술 및 인력수요를 예측하고 공유, 그리고 기업 간 이해조정을 가능하게 하는 산업별 섹터카운실(SC)의 활성화가 필요하다. 따라서 기업의 연합조직의 활성화와 기업들이 자발적으로 참여할 수 있는 인센티브를 만드는 방향으로의 정책이 필요하다. 또한 연합체계를 실질적인 산업을 구성하는 기업의 대표성을 강화해야 한다.

둘째로, 현 대기업 중심의 직업능력개발사업을 지원하는 고용보험제도의 개선이 필요하다. 기업들은 자신의 근로자들의 실질적인 직업능력의 향상보다는 형식적 프로그램을 통해 보조금을 받기 위한 직업능력개발 사업을 추진하는 경우가 많다. 또한 중소기업에게 적합한 능력개발사업을 개발해야하고 이를 효과적으로 전달하는 새로운 전달체계를 개발할 필요가 있다.

셋째로, 이에 따라 현장 중심의 현장훈련(OJT) 중심의 다양한 훈련 프로그램의 개발과 지원정책을 개선해야 한다. 정부는 기업들의 효과적인 사내훈련 프로그램을 개발하고 유지할 수 있도록 다양한 지원정책을 개발해야 한다. 중소기업에 적합한 능력개발지원에 필요한 재원확보를 위해 고용보험에서 지원하는 사업주 훈련의 비중을 확대하고, 개별적인 자기개발의 비중을 축소시킬 필요가 있다.

넷째로, 고숙련 사회의 형성을 위해서는 정부와 기업의 지나친 고용의 유연화정책은 지양되어야 한다. 앞으로 고숙련 사회의 구축을 위해서는 미래의 인력들이 고용안정성을 통한 고숙련을 유지하고자 하는 사회적 보호체제의 개선이 필요하다. 이는 다른 한편으로 협력적 노사관계가 보완해주어야 가능하다. 고용관계의 특성은 숙련형성에 결정적인 영향을 미친다. 고숙련의 선순환 구조의 성립을 위해서는 안정적인 고용이 중요하다.

다섯째로, 현재의 지나친 기업복지중심에 의존하는 고용유지와 장기근속의 메카니즘을 교정해야 한다. 고숙련 유지를 위한 장기근속을 위해서는 국가복지를 통한 사회적 보호체제의 강화가 필요하다. 장기적인 관점에서 우리 사회의 통합과 협력적 노사관계의 구축, 그리고 기업의 고숙련 유지를 위한 비용을 줄여주기 위해서는 사회적 차원으로 비용을 나누어 갖는 국가복지제도의 확충이 필요하다. 또한 중소기업의 기업복지를 지원할 필요가 있다. 중소기업에 적합한 복지모델과 지원정책을 개발할 경우 효과적일 것이다.

여섯째로, 현재의 대기업과 중소기업 간의 극심한 수직적 상호관계를 극복하고 양자 간의 기술개발 및 상생관계를 형성하는 것이 필요하다. 현재의 경쟁력을 유지하기 위해서는 단기적으로 대기업 중심 산업구조에서 대기업들이 중소기업들의 시장 점유력을 통해 비용을 하청기업들에게 전가하고 있으나, 이는 공유재의 비극 논리와 같이 장기적으로 고숙련 사회의 형성을 통한 경쟁력을 유지하는 데 도움이 안 된다. 대기업들의 단기적인 경쟁력 확보의 전략에서 탈피하여 장기적인 관점에서의 지속가능한 경쟁력을 확보한다는 관점에서 정책의 전환이 필요하다.

일곱 번째로, 중소기업 중심의 자발적 능력개발 프로그램을 추진할 수 있도록 중소기업 지원정책의 변화가 필요하다. 현재의 형식적 직업능력개발 프로그램에 보조를 하는 차원에서 벗어나 중소기업들의 고용주와 근로자들이 자신의 수요와 역량에 맞게 자기 주도적 학습조직화를 강화를 통해 미래의 혁신과 역량을 키워갈 수 있는 실질적인 지원정책이 필요하다. 현재와 같이 개발근로자의 능력을 강화하는 지원보다 사업장 단위의 조직숙련을 강화가 필요하다. 고숙련근로자의 인력 빼가기가 심각한 수준이기 때문에 중소기업 경영자는 개별근로자의 일반숙련을 위한 훈련참여에 적극적이지 않다. 중소기업의 이러한 숙련생태계를 이해하고 이에 적합한 지원이 필요하다. 사업장 단위의 조직숙련이 강화될 경우 내부에서 숙련의 확산이 활성화되고 소집단 중심의 핵심작업의 진행으로 이직이 어느 정도 발생해도 전체적인 숙련부족 현상이 발생하지 않게 된다. 따라서 앞으로의 교육훈련의 방향은 개별 근로자의 능력개발의 효과성을 높이는 동시에 작업장 단위의 숙련형성을 지원해야 한다.

여덟 번째로, 노사관계의 개혁이 필요하다. 우리의 대기업들의 노사관계는 대부분 갈등 중심적이다. 노조 중심의 강한 내부시장을 만들어 노사관계뿐만 아니라, 임금 및 숙련향상에서도 심각한 노노 간의 격차와 갈등을 양산시키고 있다. 이는 장기적으로 노동시장에 들어오는 미래의 생산인력에게도 숙련향상을 위한 긍정적인 인센티브를 제공하지 않는다. 이를 위한 정부, 기업, 노동조직의 획기적인 인식전환이 요구된다.”

 

 

(3) 작성자의 의견

① 제도는 행위자들의 갈등과 타협의 산물

  - 제도가 형성되는 시점에 행위자들은 제도를 일방적으로 수용하거나 그대로 적응하지 않으며, 제도는 여전히 지속적인 갈등의 대상으로 남음.

  - 행위자들은 제도가 취해야 할 형태와 수행해야 할 기능을 둘러싸고 투쟁.

  - 제도의 발전 과정은 “자신들에게 가장 유리한 균형을 향해서 결과가 조정되도록 규칙을 만들기 위해서 행위자들이 벌이는 경합”(Knight 1999)

 

② 국가/정부의 역할

  - 우리의 경우도 국가가 결정적인 역할

  - 한국의 직업훈련 시스템은 국가의 강력한 개입과 주도를 통해 구축

 

③ 자본의 역할

  - 우리의 경우, 조선산업을 중심으로 한 기계 및 금속가공 산업의 대기업이 선도

 - 일반적으로 숙련 형성의 다양한 궤적에 영향을 미친 가장 핵심적인 변수는 숙련집약적 산업, 특히 기계 및 금속가공 산업을 선도하는 기업의 행동과 전략

 

④ 노동조합의 역할

  - 우리의 경우, 기업 내부 노동시장 형성에만 주로 역할.

  - 산업 혹은 국가 차원의 숙련 형성과 관련해서는 별다른 역할을 못함.

  - 정이환, 1992, “제조업내부노동시장의 변화와 노사관계”, 서울대학교 사회학과 박사학위 논문

  - 신원철, 2001, “기업내부노동시장의 형성과 전개: 한국조선산업에 관한 사례연구”, 서울대학교 사회학과 박사학위 논문

 

⑤ 숙련을 비롯한 산업 및 경제 전략에 대한 노사정의 비전과 정책, 협의 구조 필요

  - 특히 노동조합은 분배 이슈에만 관심을 가질 것이 아니라 이런 문제에도 자기 전략 필요. 산업 정책도 없는 산별 노조가 가능한가?

  - 개별이 아니라 집합적으로 문제를 해결하기 위한 노사정의 협의와 노력 필요. 대기업과 중소기업 양극화 등이 심각한 한국에서는 특히 중요하다고 생각됨.